Перейти к основному содержанию
Включайся в группу ЗОВ в Facebook Включайся в группу ЗОВ В Контакте Включайся в группу ЗОВ в Одноклассниках Подпишись на видеоканал важных новостей ЗОВ на Youtube

Не грузится страница – замени .info на .su

Отзыв депутатов в России: перспектива или химера?

24.05.2003 // Источник: www.statusquo.ru

Новейшей истории России известно уже несколько созывов Государственной Думы. Каждые выборы дают народу новый опыт, к сожалению, не всегда положительный. После выборов законодательная власть уже не нуждается в своих избирателях, становится пассивной и самодостаточной. 

В то же время в современных демократических государствах существует институт отзыва депутатов. Он нужен для того, чтобы народный избранник не оставался один на один со вседозволенностью. С этой дамой можно забыть обо всем и о тех, благодаря кому стал депутатом. А появление в России системы отзыва позволило бы вернуть депутата в Думу и заодно просветить народ. 

Аргументы «за» и «против»

Многие российские политики считают институт отзыва самым демократичным в современной международной парламентской практике. Он характерен для тех стран, где существует коллективистское мировоззрение. А Россия, несомненно, относится именно к таковым. 

Но с такой формой демократии не все согласны, большинство протестующих – в Государственной Думе, их возражения зачастую основываются на убеждении, что институт отзыва – изобретение и пережиток советских времен.

Вряд ли можно с этим согласиться. К примеру, в статье 15 Конституции Японии сказано: «Народ обладает правом избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности». Институт отзыва существует в некоторых кантонах Швейцарской конфедерации и бывших республиках СССР, например, в Беларуси и на Украине. Кроме того, эта система действует в более двадцати регионах России. Например, в Московской, Псковской, Смоленской, Тверской, Калининградской, Нижегородской, Волгоградской областях, Краснодарском, Хабаровском, Алтайском, Ставропольском краях.

Депутат представляет весь многонациональный народ Российской Федерации, и потому неправомерно связывать его обязательствами перед конкретными избирателями, считают некоторые политики. Но народ не однородная сущность, и вряд ли он имеет общие осознанные интересы, отсюда – перманентный поиск национальной идеи и стремление к единению нации. Вернее было бы рассматривать народ как дискретную категорию, некое синергиче-ское объединение живущих на конкретных территориях: в республиках, областях, районах. Каждый депутат представляет своих избирателей в Государственной Думе и должен отстаивать именно их интересы. А общенародные интересы формируются лишь в условиях взаимодействия депутатов как представителей разных регионов. Таким образом, следует признать, что только Государственная Дума в целом представляет интересы всех.

А доводы политиков против отзыва – лишь прикрытие. Истинная же причина неприятия этого института – опасение потерять правомочия и льготы, присущие депутатскому статусу. Некоторые не желают ощущать над собой «дамоклов меч» и считают, что отзыв может быть использован в интересах «политического заказа». Но этот довод недостаточно веский, для устранения неугодного политика существуют более дешевые и действенные методы.

Многие противники считают, что причиной отзыва могут послужить непопулярные решения, которые приходится принимать депутатам. Что ж, иногда для излечения необходимо принимать горькие пилюли, однако, мы не припомним случая, когда пациент причинил бы вред врачу, прописавшему лекарство.

Переходя от аналогии к сути вопроса, мы видим, что политик, как и врач, должен суметь объяснить необходимость и обоснованность принятого решения. Если же он не в состоянии построить диалог с избирателями, то ему лучше передать свои полномочия. Чтобы лучше разобраться в проблеме, рассмотрим природу и источники власти в России.

Аристотель говорил, что власть необходима, прежде всего, для организации общества, которое немыслимо без подчинения всех участников единой воле, для поддержания его целостности и единства.
Исторический опыт показывает, что там, где появляется необходимость в согласованных действиях людей (будь то отдельная семья, группа, социальный слой, нация или общество в целом), происходит подчинение их деятельности достижению определенных целей.
Более стабильной является власть, основанная на интересе, поскольку личная заинтересованность побуждает подчиненных к добровольному выполнению распоряжений, делает излишним контроль и применение негативных санкций.

Если верить Конституции РФ, власть в нашей стране принадлежит народу, или его представителям. Из этого следует, что депутат Государственной Думы и есть представитель властвующего народа. Это подтверждает и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ч.2 ст.1) (далее – закон о статусе депутата). Таким образом, избиратели, наделив депутата полномочиями, «выдав» ему мандат, могут этот же мандат отозвать. Проведем аналогию с гражданско-правовым представительством. Например, вы доверяли человеку распорядиться недвижимостью, а он не сдержался и положил часть вашей прибыли себе в карман, узнав об этом, вы, разумеется, с ним расстанетесь, или, как говорят юристы, лишите его полномочий. Если бы законодательство не предусматривало такой возможности, то институт гражданско-правового представительства не был бы востребован. Подобное мы наблюдаем и в реализации представительства публичного. Избиратели не верят депутатам и голосуют по принципу: «все они одинаковые – наш выбор ничего не решит», тогда народными избранниками становятся люди случайные.

А что говорят об этом юристы? Их возражения сводятся к двум пунктам. Во-первых, Конституция и современное законодательство якобы закрепляют так называемый свободный мандат депутата, который несовместим с отзывом – элементом мандата императивного. Во-вторых, Конституция не предусматривает такой формы прямой демократии, как отзыв депутата. На основании этих тезисов напрашивается вывод о неконституционности института отзыва. Более осторожные в суждениях ученые, полагая, что данный институт неконституционен, в то же время признают, что подтверждений этому нет.

Рассматривая аргументы оппонентов, можно обнаружить, что ни Конституция, ни действующее законодательство России не закрепляют свободного мандата депутата, в отличие от законов других стран. Например, в Конституции Франции императивный мандат запрещен недвусмысленно: «Всякий императивный мандат является недействительным». Более того, в законодательстве Российской Федерации присутствует элемент императивного мандата. Статья 8 закона о статусе депутата регламентирует работу с избирателями. Анализируя формы этой работы (информирование о деятельности, сбор обращений, пожеланий, жалоб), можно прийти к выводу, что 8-я статья закрепляет не что иное, как отчет депутата перед избирателями, и это смело можно назвать элементом императивного мандата, что признавали многие советские юристы.

Ссылка на то, что Конституция не предусматривает такой формы прямой демократии, как отзыв, не подтверждена, исчерпывающего перечня форм демократии в ней нет, и конституционность института отзыва неоднократно подтверждалась. Например, в виде Постановления Конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» и Постановления Центральной избирательной комиссии от 26 мая 1998 года № 147/1036-II, в котором субъектам Российской Федерации рекомендуется подготовить проект закона о порядке отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ. В «Заключении» на один из законопроектов об отзыве депутата правовое управление Государственной Думы подтвердило конституционность данного института.

Проекты закона об отзыве

Эта дискуссия представляет не только теоретический интерес, в настоящее время на рассмотрение в Государственной Думе вынесены два проекта закона об отзыве. Автор одного из них – депутат Сергей Николаевич Апатенко, заместитель Председателя Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками, член фракции «Единство». Другой проект предложен депутатом Олегом Васильевичем Шеиным, членом депутатской группы «Регионы России». Государственная Дума уже рассматривала подобные законопроекты, но отклоняла их. Однако неиссякающий интерес со стороны законодателей еще раз подчеркивает важность проблемы.

Проекты Апатенко и Шеина во многом схожи, придумать что-то новое в области законодательства сложно, но, тем не менее, существуют отличия, на которые стоит обратить внимание.

По мнению Апатенко, вопрос об отзыве депутата может рассматриваться повторно (в случае, если депутат прошел процедуру отзыва, но не был отозван) только по истечении года. Шеин же предлагает сократить этот период до шести месяцев. Но срок в один год все-таки более приемлем: он позволит дисциплинировать избирателей и не допустит «террора» в отношении депутата, подтвердившего свою легитимность во время отзыва.

По проекту Апатенко, не следует ограничивать численность инициативной группы в поддержку вопроса об отзыве. Шеин считает, что в этой группе должно быть не менее пяти человек. Далее, по проекту Апатенко, группа регистрируется в окружном избиркоме и начинает сбор подписей, количество которых должно быть не менее 10 % от числа избирателей округа, причем срок этой процедуры ограничен 45 днями. Шеин настаивает на 3% барьере и не определяет сроков. С нашей точки зрения, было бы правильным установить временной лимит. Это нормальная практика избирательного процесса. Невозможно собирать подписи целый год, что касается их количества, для процедуры отзыва 3% – слишком мало. При таком варианте могут подтвердиться опасения, что данный институт станет орудием политического террора.

Существенное различие этих законопроектов можно увидеть в порядке назначения голосования по отзыву депутата-одномандатника: в проекте Шеина голосование назначает Государственная Дума; но в этом случае, депутаты из чувства солидарности могут проигнорировать волю избирателей и отказаться назначить голосование.

 

 

Оптимальным можно считать вариант, предложенный Апатенко. Голосование в этом случае должен назначать Центризбирком, члены которого будут точно исполнять требование закона. Что касается депутатов, выбранных по спискам, по проекту Апатенко, ими должна заниматься Государственная Дума, опираясь на мнение избирателей и большинство голосов. Шеин считает, что вопрос об отзыве следует решать избирательному объединению в порядке, указанном в уставе. К сожалению, не во всех уставах предусмотрен такой порядок. А без этого процедура отзыва «списочников» не будет работать.

 Что касается отзыва депутатов, избранных по федеральному избирательному округу, – ни Апатенко, ни Шеин не описывают работоспособного механизма этой процедуры. Вероятно, лучшим решением проблемы будет переход на мажоритарную систему выборов всех 450 депутатов Думы.

 Эти проекты пока несовершенны, работа над ними еще не закончена. В подобном законе нельзя ограничиться десятком специальных норм. Когда проекты будут детально, основательно проработаны, они легко «пройдут» через Думу, а если будут приняты, вполне смогут стать функциональными и надежными, а за образец можно взять закон о выборах депутатов Государственной Думы.

Цель власти состоит в том, чтобы «посредством прямого или косвенного воздействия на людей, их объединения или разъединения противодействовать кризису, упадку, нейтрализовывать напряжение, конфликты; стремиться к максимуму стабильности общественного целого, способствовать его совершенствованию, упрочению, прогрессу.

В уточнении нуждаются следующие моменты: основания для отзыва, составление списка голосующих, образование специальных комиссий по отзыву, вопросы проведения агитации за отзыв и против него, финансирование отзыва, причем, эту задачу решить особенно трудно. Если при выборах имеются четко обозначенные противоборствующие субъекты – кандидаты в депутаты, которые распоряжаются финансами при проведении своих выборов, то в случае отзыва мы видим, с одной стороны, депутата, не оправдавшего доверие избирателей, а с другой – инициативную группу избирателей. И если с финансированием депутата все очевидно, то деньги инициативной группы не прозрачны, поскольку после завершения сбора подписей она уже не является самостоятельным субъектом выборных правоотношений. Но что-то конкретное противоборствующее необходимо, хотя бы в виде небольшой группы, инициирующей отзыв. Важен и равнозначный финансовый контроль – в первую очередь – за источниками происхождения средств и расходами на агитацию за отзыв. Такая мера уменьшит возможность махинаций со стороны противников депутата.

 

 

В настоящее время думский Комитет по государственному строительству предложил авторам статьи заняться доработкой законопроектов. Одним из результатов может стать единый законопроект Апатенко и Шеина, которые ради реализации своих слишком демократических идей поступятся личными авторскими амбициями. Кроме того, в доработке закона готов участвовать Анатолий Иванович Лукьянов, и его поддержка – еще одно доказательство демократичности проекта.

Между тем, приближаются следующие выборы. И отношение к ним избирателей и новых кандидатов в депутаты полностью зависит от действующих законодателей. У Государственной Думы нынешнего созыва есть все шансы еще на один шаг приблизить наше государство к правовому.

Евгений ПЛЕХОВ, Денис СОЛОГУБ

 

Механизм власти имеет сложную, иерархическую структуру. Формальным субъектом и первичным источником власти выступает народ, он передает властные функции своему официальному представителю, то есть государству. Государство, в свою очередь, распределяет полномочия среди «носителей» по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная власти) и по вертикали (центральные, региональные и местные власти). Именно такой механизм заложен и в систему политической власти Российской федерации, определенный 3-й статьей ее новой Конституции.
Однако, в действительности, реальным носителем власти, как правило, являются элита и бюрократия, то есть чиновники и функционеры могущественной системы исполнительной власти, а также различные группировки правящей элиты, между которыми и распределяются «сферы» властных функций и полномочий и «зоны» контроля над ресурсами общества.

 

Отражением первостепенной роли субъекта в отношениях власти является широко распространенное отождествление власти с ее носителем. Часто говорят о решениях власти, о действиях, о произволе и т.п., подразумевая под властью управленческие органы или отдельных лиц.
От приказа, характера содержащихся в нем требований во многом зависит отношение к нему объекта (исполнителей) – второго важнейшего элемента власти. Власть – всегда взаимодействие субъекта и объекта. Ее существование немыслимо без подчинения объекта. Где нет объекта, там нет власти.

 

Любое общество не может нормально существовать, если каждому позволено беспрепятственно творить произвол. Как отмечал В. Соловьев: «Требование личной свободы, чтобы оно могло осуществиться, уже предполагает стеснение этой свободы в той мере, в какой она в данном состоянии человечества несовместима с существованием общества или общим благом. Эти два интереса, противоположные для отвлеченной мысли, но одинаково обязательные нравственно, в действительности сходятся между собой. Из их встречи рождается право».

Власть не является результатом только насилия, подавления одной личности другой. Она оказывается следствием самой социальной природы человека. Однако, как только проявление власти приобретает общественный характер, главной ее целью становится создание и поддержание порядка, важнейшим средством чего и выступает власть.

 

Понятие «власть» в обыденной жизни и в науке о власти употребляется в самых разных смыслах: одни принимают за власть реальную способность элементов существующей системы реализовать собственные интересы в ее рамках. Другие считают властью результаты, продукт целенаправленного влияния. Третьи полагают, что власть представляет собой такие отношения между людьми, «сущность которых заключается во влиянии, воздействии, и что это стремление к достижению равновесия».

К сожалению, закон не предоставил возможности избирателям влиять на процесс, контролировать, насколько действия депутата соответствуют воле тех, кто его избрал.

Первой предпосылкой добровольного согласия является твёрдая уверенность народа в том, что представители власти с полным основанием занимают свои посты, что они вырабатывают и претворяют в жизнь свои решения путём законных государственных действий, не посягая на то, что справедливо считается частным и личным.

Комментарии

Аватар пользователя Анатолий Рекант

Отзыв депутатов

Полностью согласен с приведённым в статье анализом. Прошу связаться со мной на предмет включения в состав рабочей группы по подготовке законопроекта.
Положительный опыт законотворчества в ГД РФ и вне её есть.
За 12 дней был написан проект ФЗ "Об Общественной Палате РФ", признанный профильным комитетом лучшим, нежели тот, который был принят впоследствии.
Мой, как альтернативный, рассматриваться не мог, поскольку тот уже прошёл 1-е чтение. Тем не менее, установил "рекорд Гиннеса" для ГД РФ – были приняты
45 моих поправок к одному закону. В дальнейшем принималось до 60% подготовленных мной поправок к проектам разных законов, а дважды Комитет по экологии
по ним менял принятые им решения на противоположные. При этом депутат, помощником которого я был, не был членом правящей партии. Защищал поправки
до уровня профильных комитетов я сам.
Вступлю в группу с патентуемой в настоящее время системой голосования, результаты которого практически невозможно фальсифицировать и с концепцией
простого избирательного закона, снимающие основные, стоящие перед вами, вопросы. Например, вопрос финансирования подготовки и проведения голосования
будет предельно облегчён.
Есть наработки и по отзыву.